发挥好国家发展规划对宏观调控的战略导向作用

管理好后发追赶进程，国家发展规划应从数量和结构两方面为宏观经济治理提供引领

刘培林  清华大学中国经济思想与实践研究院研究员，浙江大学区域协调发展研究中心首席专家

十九大报告首次围绕国家发展规划和宏观调控之间的关系，提出“创新和完善宏观调控，发挥国家发展规划的战略导向作用，健全财政、货币、产业、区域等经济政策协调机制。”二十大报告进一步指出：“健全宏观经济治理体系，发挥国家发展规划的战略导向作用，加强财政政策和货币政策协调配合”。

如何发挥好国家发展规划对宏观调控的战略导向作用，需要深入研究。总结成功后发追赶的典型规律，本文认为，管理好后发追赶进程，国家发展规划应从数量和结构两方面为宏观经济治理提供引领。

后发追赶国家宏观经济增长和运行的特殊性

发达国家经济结构基本成熟而稳定。在长期演变过程中，宏观经济治理也形成了基本的特色。常态情况下，不少发达国家强调央行独立性，财政政策则在一定程度上受制于议会。

后发追赶国家尚未实现工业化，经济结构不断变化。后发追赶国家顺应规律的战略引领，对于管理好后发追赶进程而言，具有重要意义。为此，首先需要认识，与成熟市场经济国家相比，后发追赶国家宏观经济增长和运行有何特殊性。

“二战”刚结束时，对发展的理解主要是如何实现起飞，刘易斯那一代发展经济学家主要关注如何把储蓄率投资率提高到足够高的水平上，推动经济起飞。索洛提出新古典增长理论之后，其他学者尤其是巴罗基于该理论开展的实证研究，把发展理解为一个收敛的过程，即后发追赶型国家的经济增速如何从较高水平上逐渐降低，直到收敛于发达国家的水平的。

这两个时期对于后发追赶的理解都有道理，但都只刻画了后发追赶特定阶段的情形。纵观二战以来的经济史可以发现，有的国家几乎一直没有启动追赶进程；有的国家虽然启动了追赶进程，但是，跌宕起伏，未能成功实现快速追赶、缩小与发达国家的收入差距的目标。如果说这些尚处于中低收入阶段的经济体各有各的不幸的话，那么，“幸福者”则是相似的。

二战以后一些经济体，如日本、韩国、中国台湾、新加坡、香港，成功实现了经济追赶，大幅度缩小了与发达国家的收入差距。这些成功追赶经济体的一个共同特征是，经济增速随着时间推移呈现出倒U型的“追赶周期”。

追赶周期的第一阶段是起飞，可以粗略地理解为对应于刘易斯所关注的阶段；第二阶段是一个为期几十年的高速追赶平台期；随后阶段则是增速向发达国家收敛的过程，可以粗略地理解为对应于巴罗所关注的阶段。

以过去两个多世纪先后作为全球技术前沿国家的荷兰、英国、美国等的增速轨迹作为参照系，可以更好地理解后发经济体的追赶周期。过去200多年里，技术前沿国家人均收入增速的特征，一是速度不高，每年约2%；二是比较平稳，除了两次大世界大战和大萧条时期，人均收入增速波动不大。和技术前沿国家相比，日本、韩国以及改革开放以来的中国等后发追赶国家的鲜明特点是，大都经历了或正在经历后发追赶周期。

目前关注的四类经济周期，即康德拉季耶夫周期、库兹涅兹周期、朱格拉周期、基钦周期，都是基于发达国家文献识别出来的。而后发追赶国家独特的追赶周期，则是不同于这四类周期的一种新的周期形态。

追赶周期最让人着迷之处是什么？是其高速追赶平台期上持续几十年的高投资和高增长，且投资回报率基本稳定。经济学里如果有铁律的话，投资回报递减应该算得上其中第一个。那么，为什么后发追赶平台期持续几十年的高投资却伴随着大体稳定的投资回报率呢？第一铁律为什么在追赶周期的高速追赶平台期看上去失效了呢？

实际上，不是投资回报递减这个第一铁律失效。投资回报递减的铁律一直在发挥作用，但是，在起飞和高速追赶平台期，这一铁律被快速技术进步的效应抵消了。起飞和高速追赶平台期，成功追赶型国家足够快的技术进步，抵消了投资回报递减铁律的效应，甚至还有余，从而使得高投资得以持续几十年且投资回报大体稳定。

那么，高速追赶平台期的快速技术进步是如何实现的？一个来源是学习和掌握新技术，即学习发达国家的图纸这样意义上的技术。另一个则是在较宽谱系上推动技术和产业追赶所带来的需求互补性。

互补性是什么意思？举例来说，美国这样的技术前沿国家历史上是先有汽车后有手机，整个工业化的过程花了200来年完成的。而在中国，则是汽车和手机几乎同步快速发展。对于后发追赶国家而言，工业化的彼岸是清楚的，技术前沿国家已经提供了范例，先进知识和经验摆在那里。这种情况下，后发追赶国家可以在几十年时间里依次、有时几乎是同步地发展出很多产业，甲产业的发展为乙产业提供市场需求，乙产业的发展为丙产业提供市场需求，丙产业又反过来给甲产业提供市场需求。这样一来，许多产业就可以同时生发出来、成长壮大。这个过程就会表现为高投资且投资回报大体稳定的高速增长过程。

从这个角度而言，二战刚结束时比较流行但后来一度遭到质疑的大推进理论，今天回头看是有合理性的。其合理性就表现在后发追赶周期的起飞和高速增长阶段，特别是高速追赶平台期。

归结起来，与成熟市场经济国家相比，后发追赶国家宏观经济增长和运行的一个明显的特殊性，是需要管理追赶周期。

管理好后发追赶进程需以国家发展规划引领宏观经济治理

从追赶周期的分析框架中可以看出，与成熟市场经济国家相比，后发追赶国家的宏观经济治理难度，如果说不是更高的话，至少可以说有自己的独特性，这正是后发国家的发展规划对宏观经济治理的引领意义之所在。

这个追赶周期并非仅仅是通常的宏观调控面对的总量波动意义上的周期，追赶周期不同阶段结构变化的程度和速度非常之大。因此，后发国家发展规划对宏观经济治理的引领作用，也体现在数量和结构两个方面。

从数量方面看，技术前沿国家在200多年的工业化进程中，特别是二战以来，通过财政和货币政策就能够管理好经济波动，推动经济增长。而后发追赶国家比技术前沿国家多一个周期形态，即追赶周期，所以就既需要财政和货币政策工具，也需要这些政策之外的政策工具。

从结构方面看，后发追赶进程中实现工业化，速度上来得快，来得复杂。技术前沿国家在两个多世纪里通过不断的结构升级实现了工业化，而后发追赶国家则在几十年内经历快速而剧烈的结构升级来实现工业化。

而且，后发追赶周期起飞和高速追赶平台期内结构升级和结构变化的特征，是好多产业同时生发出来、成长壮大，属于创造性创造；追赶周期的第三阶段则转为比较典型的熊彼特意义上的创造性破坏。创造性创造和创造性破坏两个阶段本身的结构变化就比较剧烈；由创造性创造转向创造性破坏则更是性质不同的阶段转换。

比如，目前经常说中国现在拥有全球最齐全工业门类，这就是创造性创造的成果。但是，接下来的发展阶段，一定有工业门类依次退出，这将是创造性破坏机制使然。

如果说，技术前沿国家在两个世纪实现工业化的过程中，主要依靠市场机制和通常的宏观政策就可以基本上应对好结构自然升级过程的话，那么，后发追赶国家通过发展规划对快速而剧烈的结构升级过程加以引领，则会使得这个过程推进得更为平顺。

从历史经验看，日本、韩国等在高速追赶时期，实际上也都有过某种形式的高层战略或共识引领。比如，日本池田勇人内阁时代所实施的《国民收入倍增计划》，就是一个典型例子。

追赶周期走完之后，后发追赶国家完成工业化，经济结构趋于稳定成熟，经济体制市场化进程也趋于完成。进入这样的发展阶段之后，国家发展规划对宏观经济治理发挥引领作用的必要性，至少在管理追赶周期这样意义上的必要性，将大大降低，甚至基本不复存在。

发展规划引领宏观经济治理的一些一般性问题

基于上述理论分析，并总结国内外的经验，下面分析国家发展规划从数量和结构方面引领宏观经济治理的一些问题。

第一，从数量引领方面看，要旨在于判断发展阶段以及相对应的潜在增速到底有多高，从而为财政货币政策提供锚定的标准。

有两点特别值得强调。一是经济增速未必一定随着经济基数增高而降低。经济增速随基数增高而降低这个说法流布甚广，也不能说毫无道理，但是，从前面关于追赶周期的介绍中可以看出，追赶周期的起飞和高速追赶平台期上，一些经济体的人均收入基数是逐步增高的，但是，经济增速则是提高或保持相对稳定的；只是到了高速追赶平台期结束、增速向技术前沿国家收敛的阶段，经济增速才会随着技术提高而降低。

二是高质量发展并不一定意味着低增长速度。不少人把高质量发展和经济增速对立起来，认为要提高发展质量就一定要把增速降下来。从前面所述的追赶周期分析框架看，这个说法大可商榷。高质量发展并不意味着增速低，而是意味着实际增速能达到潜在增速。达不到潜在增速意义上的低速增长，谈不上高质量发展。所以，不能把发展质量和经济增速对立起来。

第二，从结构引领方面看，要管理好后发追赶过程中快速而剧烈的结构变化，国家发展规划在不同时期应有不同的侧重点。

一是在起飞和高速追赶平台期，围绕创造性创造意义上的结构变化的开展，首先需要通过国家发展规划凝聚发展共识，这是财政货币政策解决不了的问题。

二是需要通过发展规划引领完善基础设施，尤其是起飞阶段和高速追赶平台期，基础设施严重短缺，但是，私人部门可动员的长期资金有限，财政资金其实也比较有限。通过发展规划的协调可以引导形成共识，广泛动员包括国内私人资金、国外资金和财政资金，长期开发信贷等，用于基础设施建设。

三是需要通过发展规划就产业发展进行一定的协调，尤其是在高速追赶的平台期，创造性创造机制作用下许多产业同时生发出来、成长壮大。在这个过程中，如果能有符合规律的发展规划加以协调，则产业结构升级速度会更快，效果会更显著。

四是在追赶周期后半段走向收敛、经济增速下降过程中，围绕创造性破坏的开展，首先需要通过国家发展规划就众多产业的退出加以协调。上世纪70年代初，日本几个门类的重化工产业退出过程中，政府就发挥了重要作用。今天中国也面临这个问题，一些产能过剩的传统产业退出，既需要引导预期，更需要针对由此造成的失业等问题做统筹考虑，这是通常意义上的财政和货币政策无法应对的问题。

第三，国家发展规划从数量和结构两个方面引领宏观经济治理，要把握好不同发展阶段数量和结构的互洽关系，避免“结构代偿”。

代偿是医学名词，指的是某些组织因疾病受损后，人体调动未受损部分加以替代或补偿，维持身体运转。后发追赶过程中，人均产出和总产出数量扩张与结构是有对应关系的。不顾这种对应关系，通过某种刺激政策保数量增长这一头、舍结构合理这一头，就是结构代偿。

在起飞和高速追赶平台期，不顾资本相对短缺的禀赋结构，超越发展阶段，牺牲人民基本消费，动员全社会有限的资本优先发展资本密集重工业，虽有可能在一定时期内实现较高增速，但实际上是结构代偿。这种高增速不可持续，且代价巨大。

在追赶周期后半段创造性破坏的过程中，本该有新的更高生产率部门生发出来，旧的低生产率部门退出，并在这样的基础上实现潜在增速。但是，如果旧部门未退出、新部门未成长起来，在此结构之下强行实施宏观刺激进行“代偿”，也可以把增速稳住甚至托上去，但是，这种结构代偿下的增速，并不是这个发展阶段应有的结构所对应的增速，同样代价巨大，不可持续。

第四，国家发展规划对宏观经济治理的引领作用，很大程度上要通过引领体制改革加以发挥。

财政和货币政策工具要随着发展阶段提升不断创设和调整，这无疑涉及体制改革，需要国家发展规划借鉴国际经验、立足国情，加以引领。

发展规划在结构方面的引领，除上面说的协调作用外，很重要的甚至更重要的，则是对体制改革的引领。无论是创造性创造机制充分发挥作用，还是创造性破坏机制顺畅运转，都要求降低交易成本，改善营商环境，强化竞争机制。针对不同阶段的突出问题，通过国家发展规划凝聚改革共识、引领改革深化，无疑将为结构升级提供动力。

第五，发展规划对宏观经济治理的引领作用，并不以指令性计划的方式体现。

这是因为发展规划虽然能够揭示未来一段时期的大致趋势，但并不能完全精准地预测实际经济走势。而且，规划实施期内各种内外部条件所发生的远超预期的变化，都将导致实际经济运行与规划目标相出入。

回顾中国五年发展计划、规划与对应时期的实际情况，可以发现，即使在原来称为“五年计划”的时期，设定的经济增速目标和实际结果也不完全吻合，甚至差异显著。计划经济时期乃至改革开放的早期，中国第一个到第十个发展计划确实对包括财政信贷政策在内的多方面政策发挥着指令性作用。即使如此，由于条件和形势变化，有时候长期计划本身也会在实施期当中加以调整。

改革开放早期五年计划设定的增速，往往低于最终实现的增速。这在一定程度上反映出在制定五年计划时，对追赶周期前半段创造性创造带来的巨大增长动力，认识不足。当然，这样安排也有担忧宏观经济过热，从而在中长期规划中设定不过高的增速目标，引领宏观经济平稳运行的考虑。而在最近几个五年规划时期，规划所设定的目标和实际增速的出入则大为缩小，有时候为了实现规划目标，年度宏观政策还需要“使使劲”。

从2006年起开始实施第十一个五年规划规划起，在具体数量指标设定上，开始区分预期性和约束性两种类型。其中，经济增长和经济结构类目标，均为预期性指标。这类预期性指标对规划期内的财政和货币政策的引领作用，则更不是指令性的了。

顺带说一个术语问题。在中国语境下规划和计划有很大区别，但目前这两个概念在译为英语时，都译为plan。规划英译为plan，不仅不达意，甚至在一些场合引发了中国继续实施计划经济、违背WTO规则的误解。为消除这样的误会，可以考虑把规划译为initiative或vision。

在中国的实践当中，对宏观经济治理起引领作用的，除国民经济五年规划外，一定程度上还包括五年一届的中国共产党全国代表大会，它和五年规划制定交替进行，实际上起到了每隔两年多就做一次中长期谋划的效果，从而都会对后续宏观经济治理发挥引领作用。

除上述五方面问题外，这里分析一下新近提出的宏观政策一致性问题。2022年底召开的中央经济工作会议提出“要更好统筹经济政策和其他政策，增强全局观，加强与宏观政策取向一致性评估”。2023年底召开的中央经济工作会议提出“要增强宏观政策取向一致性。加强财政、货币、就业、产业、区域、科技、环保等政策协调配合，把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估，强化政策统筹，确保同向发力、形成合力。”

这是汲取正反两方面经验后开始的新探索。从国家发展规划引导宏观经济治理角度而言，加强宏观政策取向一致性主要侧重于短期调控，即给定国家发展规划引领作用的前提下，改进短期宏观经济治理。

这里还想指出的是，“宏观政策取向一致性”更可能意味着各部门要踩油门都踩油门，要踩刹车都踩刹车。也许更可取的理念是提高“宏观政策协调性”，有的部门踩油门，有的部门踩刹车，有的力度大，有的力度小。

当前阶段国家发展规划引领宏观经济治理的若干具体问题

具体到当前，国家发展规划引领宏观经济治理，应该对如下一些具体问题认真加以考虑。

第一，如何看待人口数量红利消失对潜在增速的影响。这是国家发展规划在量的引领方面涉及的一个问题。目前，一个非常流行的看法是，以往高增长中人口数量红利扮演了很重要角色；目前经济增速下滑很大程度上可以归因于人口红利消失，未来人口红利消失将在很大程度上拖累经济增长。我们认为，这是一个似是而非的看法，需要加以澄清。

首先，前文所说的后发国家经济增速的追赶周期，是在人均产出意义上说的，并不涉及人口规模因素。如果后发追赶国家在追赶周期的第一第二阶段，人口增速也比同时期发达国家高，那么，人均产出意义上的追赶周期，叠加上相对更高的人口增速，会使得追赶周期的高速追赶平台期这个“包”鼓得更高。

其次，从二战以来的经济史可以看出，高速经济增长的主引擎从来都是高生产率增速，人口红利因素虽然不无贡献，但相对来说，前者贡献是西瓜，后者贡献是芝麻；与此对称的经济史事实是，增长减速主要拖累因素也不是人口红利消失，而是生产率增速大幅度放缓。

综合这两方面因素，并对照前面追赶周期分析框架，我们认为，中国目前生产率快速追赶的潜力仍然比较可观，即使人口数量红利因素消失，如能够采取合适的战略和政策，使生产率增速保持在应有水平上，是能将经济增速保持在较高水平上的。

这就意味着，不能把目前增速承压的主因简单地归于人口数量红利消失并对之坦然接受；相反，应准确识别增速下降的根本原因，并针对性地改进战略和政策，营造良好内外部发展环境，把生产率追赶潜力释放出来。

第二，量的引领方面还涉及汇率问题。基于所处发展阶段判断未来追赶到一定收入水平所需的增长速度时，必须考虑汇率的变化。

后发追赶进程中，汇率水平变化也有一般性规律。具体来说，后发国家相对于前沿国家的真实汇率水平，将随着前者对后者生产率追赶进程的推进，而相应升值。这就意味着，生产率追赶及其所带动的汇率升值，将一起推动后发追赶国家收入水平追赶发达国家。

当然，这两者当中生产率追赶是主要动力，汇率升值是派生效应。生产率追赶和真实汇率升值各自的相对大小，可能会随着国家不同、其他条件和因素不同而有所不同，但是，基本规律如此。

作为后发追赶国家，中国收入水平追赶前沿国家同样也遵循这个规律。未来如果能持续快速缩小与前沿国家的生产率差距，那么这也将推动人民币真实汇率升值，生产率追赶和汇率升值将一道带动人均收入水平追赶。

这一机制有两个具体含义。一是要把生产率追赶带动的汇率升值效应纳入考虑，才不会高估实现收入追赶目标所需的经济增速。当然，如果只凭借生产率追赶就能弥补与发达国家的全部差距，那么，再加上由此带动的人民币升值效应，则中国收入水平将达到更高水平，这固然是更好的前景。

二是要认识到，生产率相对于前沿国家水平差距拉大的情况下，上述生产率与汇率关系的规律，会反过来发挥作用。这就意味着，真实经济产出和生产率水平要以比前沿国家更快的速度提升，才能避免汇率的逆水行舟。

第三，制造业比重在长期内的演变规律问题。这是国家发展规划在结构方面引领宏观经济治理时涉及的大问题。

发达国家走向现代化的基本经验是，农业比重持续降低，最后保持在很低水平上。服务业比重则是持续提高，最后保持在较高水平上。工业比重经历一个倒U型轨迹，随后保持在一个远低于服务业比重的水平上。

这背后的基本逻辑是，工业化完成后，基础设施和居民耐用消费品饱和，如不倚重外部需求的话，基础设施和耐用消费品更新需求，以及新技术突破后带来的耐用消费品需求，对工业产出的带动，相对于此前工业化推进过程对工业产出的带动作用，显然要小得多。中国实现现代化，在三次产业结构上，无疑也将遵循这个规律。

在遵循这个规律的大前提下，中国工业尤其是制造业比重在明显降低之前，会以较高的水平保持多长时间，是一个值得认真考虑的问题。从“十一五”规划到“十三五”规划，都有关于服务业比重提高幅度的预期性指标。“十四五”规划中则不再有这个指标，同时提出“保持制造业比重基本稳定”。关于这个转变的一个解释是，汲取其他国家教训，避免经济“空心化”。

我们认为，保持制造业比重基本稳定如果作为较短时期的考虑，也许不无道理。但是，如果作为长期考虑，则需要斟酌。一来是上面说到的现代化进程中工业比重的倒U型规律。二来则是因为中国作为超大体量国家，需要处理好与其他国家尤其是发展中国家在全球制造业总盘子中相互关系问题。

具体来说，全球制造业增加值占全球总产出的比重，最近一些年来一直稳定在不到17%的水平上。今天生活在工业化国家的人口有10亿多，其余人口所生活的国家的工业化程度参差不齐。不排除未来随着发展中国家工业化的推进，全球制造业增加值占总产出比重会在一定时期有一定程度的提高，但是，这也不会打破前面提到的单个国家工业化过程中工业比重的倒U型规律。总体来看，即使未来广大发展中国家工业化推进导致全球制造业增加值占总产出比重提高，提高幅度也不会太大。

这也就意味着，大致可以把全球制造业比重看作一个大小比较固定的蛋糕。中国人口规模大约为美国的4倍，倘若人均收入水平达到美国的一半，总产出就将达到美国的两倍，占全球总产出的比重也将远高于美国目前的情形。这种情况下，如果中国制造业比重仍然保持在与现在相仿的水平上，那将意味着中国制造业产出占全球的比重将同比例扩张。

倘若真是那样的话，中国制造业供给能力将在很大程度上依靠外部市场消纳，今后许多发展中国家工业化过程对制造品需求的很大部分将由中国提供。这虽然并非绝对不可能，但不难想象由此引发的种种问题甚至摩擦。

综合这些分析，我们倾向于认为，国家发展规划为宏观经济治理提供引领时，关于制造业比重，在指出“保持基本稳定”的同时，要有比较明确的时间限定。这个时间限定，同时也表达了人均收入达到多高水平之后，制造业比重不再“保持基本稳定”，而将开始降低。这样做，实际上也有利于向国际社会传达准确的信息，改善中国发展的外部环境。

同时，即使在制造业比重保持稳定的时期内，也要引导制造业以质换量，在缩量的同时着力提高技术水平和品质，提高在全球价值链上的地位，从而使中国制造业的价格提高幅度等于甚至大于量的缩减幅度，以这样的方式“保持制造业比重基本稳定”。

第四，提高城市化水平和质量的问题。这也是国家发展规划在结构方面引领宏观经济治理时涉及的大问题。

城市化本身是现代化重要的题中应有之义。此外，产业结构和人口与经济活动空间分布结构的互洽性，也是追赶周期当中结构变迁的一个基本规律。制造业比重由基本稳定走向逐步降低，服务业比重持续提高，也需要提高城市化水平和质量。

2020年第七次人口普查结果表明，目前中国大陆人户分离人口4.9亿，扣除市内人户分离人口后，跨省人户分离人口1.2亿，省内人户分离人口2.5亿，两项合计有3.7亿人处于人户分离状态。也就是说，目前中国大陆每4个人中就有1人处于跨省或省内的人户分离状态。服务业比重提高的潜力、内需扩张的潜力，很大程度上就在于对这个问题的解决。国家发展规划对宏观经济治理的引领，同样应该对这个问题高度关注。更何况让流动人口及其家人融入城市，本来就是以人民为中心的发展思想的内在要求。

*本文是国家社会科学基金重大项目（22ZDA029）和教育部哲学社会科学研究重大专项（2023JZDZ035）的成果。