党的二十届三中全会提出，要构建国家战略制定和实施机制，健全国家经济社会发展规划制度体系；要总结评估“十四五”规划落实情况，切实搞好“十五五”规划前期谋划工作。按照国民经济和社会发展五年规划的惯例，各级发展改革部门在组织开展“十五五”规划前期重大课题研究的基础上，综合形成“十五五”规划基本思路，为各级党委制定“十五五”规划建议提供基础和参考，是“十五五”规划前期工作的重要环节。“十五五”规划基本思路研究的内容，主要包括现实基础、发展环境、总体要求、战略任务、重大举措等方面。在研究过程中要正确把握好以下几个方面的关系。

      一、研究“十五五”规划的现实基础，要正确把握好长与短的关系

      开展“十四五”规划实施情况总结评估是“十五五”规划前期工作的重要内容。“十四五”规划实施的成果是“十五五”规划的基础和条件。东晋学者郭璞在《葬经》中说：百尺为形，千尺为势。形势分析中，形是指近期的状态，势是指中长期发展的趋势。研究“十五五”规划的现实基础，就是要立足当前、着眼长远，长短结合，运用中长期发展的思维和方法分析研究问题。

      从长周期看，改革开放40年来全国和浙江经济年均增长分别高达9.5%和12.1%，保持了长期较快的增长速度。新冠疫情前我国经济发展进入“新常态”。2019年全国和浙江经济增长率分别为6%和6.8%。从全球看，发达国家和经济体早已进入低速增长阶段。新冠疫情后我国经济发展逐步回升向好。2023年全国和浙江经济增长率分别为5.2%和6%。从中长期发展趋势看，“十五五”时期全国和浙江的经济增长率也不可能高，不宜单纯追求经济增长速度的高低，而要把着力点放到提高经济增长的质量和效益上来。

     分析当前经济社会发展中存在的问题，都有一个长期累积的过程，有体制机制等方面的原因。“冰冻三尺，非一日之寒”。只有采取可持续、具有长效机制的对策措施，才能从根本上解决问题。

      二、研究“十五五”规划的发展环境，要正确把握好内与外的关系

     研究“十五五”规划的发展环境，主要是分析国际国内环境的深刻变化及其影响。马克思主义唯物辩证法认为，内因是根据、是动力，外因是环境、是条件，两者相互作用、相辅相成。就像地球一样，在内因的作用下“自转”，同时在外因的影响下“公转”。构建国际国内双循环的新发展格局，就是以国内大循环为主，在此基础上参与国际大循环。

     “十五五”时期我国经济社会发展面临的战略机遇和风险挑战并存。从全球看，世界百年未有之大变局加速演进，地缘政治复杂多变，经济全球化逆流涌动，大国博弈不断加剧，科技、贸易、军事等各方面的竞争激烈，对我国发展影响的不确定因素增多。同时，新一轮科技革命和产业变革方兴未艾，国际制造业递度转移和国际产业链供应链调整优化，“一带一路”战略扎实推进，将进一步推动中国经济转型升级，为 “十五五”发展提供新的机遇。

     从国内看，党的二十届三中全会的召开，为进一步全面深化改革、推进中国式现代化激发和增强动力和活力，并开辟广阔的发展前景。新型工业化、城镇化和农业现代化同步推进，数字化、智能化加快发展，将进一步提升我国经济社会发展的质量和水平。同时，经济回升的基础不够稳固，部分企业生产经营困难，市场体系不健全，全要素生产率偏低，人口老龄化加快，民生保障和生态环境保护存在短板，成为影响和制约我国“十五五”发展的重要因素。

     从区域看，长三角一体化发展进程加快，在规划政策体系、改革开放、现代化产业体系、区域协调发展、生态环境共保联治等方面取得新的突破。但是，打破“行政区经济”，建立全国统一大市场，构建跨行政区合作发展新机制任重道远。

     三、研究“十五五”规划的总体要求，要正确把握好上与下的关系

      研究“十五五”规划的总体要求，要把贯彻落实中央的大政方针与把握省情特点结合起来。上接“天线”，下接“地气”。吃透中央精神，结合浙江实际，把党的路线方针政策和决策部署落地生效。

     在“十五五”规划的指导思想上，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本遵循，坚持“八八战略”总纲领，全面落实习近平总书记考察浙江重要讲话精神，深化对浙江省情的再认识，与时俱进地改革创新，创造性地提出具有“时代味”“浙江味”的发展思路、实现路径和重大举措，在奋进中国式现代化新征程上勇当先行者、谱写新篇章。

      在“十五五”规划的发展目标上，要与我们党第二个百年奋斗目标相衔接。从五年规划与我们党的第二个百年目标的时空坐标看，到“十九五”规划期末即2050年，我们国家要全面建成社会主义现代化强国；到“十六五”规划期末即2035年，基本实现社会主义现代化强国。“十五五”是一个非常关键的时期。要按照中央关于东部地区加快推进现代化和习总书记对浙江的要求，我省要力争在高质量发展中奋力推进中国式现代化省域先行。“十五五”规划指标体系的设计，既要体现中国式现代化的基本特征，又要反映世界现代化的一般特性，汲取可持续发展、人类发展指数、绿色低碳发展等指标；既要有全国上下统一的共性指标，又要有体现地方特色的个性指标。要正确界定和区分预期性指标和约束性指标。对不确定性较大、难以预测的指标值，可采用区间表示。

      在“十五五”规划的发展定位上，要按照加快推进中国式现代化的目标、国家区域发展战略、浙江的区位优势和特色，提出我省今后一个时期发展的功能定位：一是畅通国内国际双循环的战略枢纽；二是高质量发展建设共同富裕示范区；三是全面推进绿色低碳转型的实践区；四是传承、弘扬和发展中华优秀传统文化的展示区；五是平安中国和法治中国的模范区。

      在“十五五”规划的空间布局上，要注重高速交通和数字化条件下时空结构和形态的调整优化。改革开放以来，随着社会主义市场经济的发展，浙江的区域空间结构和布局经历了一个逐步演进的过程，从 “七五”计划的“两片四区”、“十五”计划的“三极辐射、三带集聚、两域拓展”，演变到“十一五”规划的“三带三圈一群两区”、 “十四五”规划的“一湾引领、四极辐射、两翼拓展、全域美丽”。随着高速公路、高铁、航空等现代高速交通的发展，将形成长三角与相邻城市群及省会城市3小时区际交通圈，浙江省内基本形成省域、市域、城区3个“1小时左右交通圈”，从而改变区域时空关系和结构。随着新型基础设施建设和数字化的发展，将形成线下与线上、实体经济与虚拟经济互动的多维时空形态。这些对“十五五”规划空间结构和布局的调整优化将产生重大影响。

     四、研究“十五五”规划的战略任务，要正确把握好点与面的关系

     “十五五”规划的战略任务既要涵盖国民经济和社会发展的方方面面，包括经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的总体布局；又要突出重点，坚持问题导向，聚焦关键领域，强化薄弱环节，着力破解难点、堵点和痛点，充分体现中长期规划的前瞻性、战略性和导向性。

     研究“十五五”规划的战略任务，要突出三个方面：

     1、“新”，即贯彻落实党中央新的决策部署。党的二十届五中全会提出，发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点。因地制宜发展新质生产力，是“十五五”规划新的战略任务之一。要聚焦 “四个新”：一是聚焦新科技。进一步推进 “315”科技创新体系建设，重点在芯片、云计算、人工智能、生物技术、新材料等科技前沿领域布局实施一批重大科技项目。二是聚焦新基建。在进一步提升能源、交通、水利、环境保护等基础设施建设水平的同时，适应数字化、智能化的新要求，加快5G基站、特高压、大数据中心、新质算力等新型基础设施建设，构建高速泛在、天地一体、云网融合、智能敏捷的综合性数字化应用体系。三是聚焦新要素。在发挥劳动、资本、土地、知识、技术、管理等生产要素作用的同时，培育数据这一新型生产要素的功能，加快其价值开发利用，争创国家数字要素综合试验区。四是聚焦新产业。强化科技创新和产业创新深度融合，推动新一代信息技术、新能源、高端装备、量子科技等战略性产业发展，高质量建设“415X”先进制造业集群，加快推动新能源汽车、集成电路、人工智能、生物医药、低空经济等新兴产业发展，谋划布局未来产业发展。

       2、“深”，即在深入分析存在问题的基础上提出相应的对策措施。第七次人口普查数据显示，2020年浙江省常住人口为6456.8万人，与“六人普”相比，10年增加1014.1万人，增长18.6%。从人口结构看，人口老龄化进程加快，呈现“少子化、老龄化”现象。2020年全省常住人口出生率为7.13‰，死亡率为5.84‰，人口自然增长率为1.29‰，远低于国际低生育水平标准；60岁及以上人口达1207.3万人，占总人口的18.7%，进入老年化中期阶段。从人口流向看，城镇化进程持续加快，外地流入人口增多。2020年全省居住在城镇的常住人口为4659.9万人，城镇化率为72.2%，比全国平均水平高8.3个百分点。从省外流入浙江的常住人口达1618.7万人，比10年前增加436.3万人，省外流入人口占全部常住人口大约四分之一。从人口素质看，受高等教育的人口增加，但平均受教育年限偏低。2020年全省具有大学专科及以上程度人口1097万人，比十年前增加589.2万人，占常住人口比重的17%。由于省外流入人口中初中及以下人口比重高达77.5%，拉低了全省人口平均受教育水平。2020年常住人口中15岁及以上人口平均受教育年限由2010年的8.79年仅提高至9.79年，在全国各省份的排序为19位，与沿海发达省份的名次极不相称。

      针对全省人口总量、结构、流向和素质的变化，“十五五”规划要采取相应的对策措施。一是全面加强“三支队伍”建设。纵深推进人才强省战略，实施 “1+6+7 ”人才新政策，全力打造高素质干部队伍、高水平创新型人才和企业家队伍、高素养劳动者队伍。二是完善城乡融合发展体制机制。一方面，推进农业转移人口市民化集成改革，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利；另一方面，深化农村土地制度改革，加快城乡之间要素合理流动，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。三是重点抓好“一老一小”群体。积极应对人口老龄化，完善发展养老事业和养老产业政策机制，大力发展银发经济，优化基本养老服务供给，加快补齐农村养老服务短板，推动建设老年友好型社会。完善生育支持政策体系和激励机制，加强普惠育幼服务体系建设，提高基本生育和儿童医疗公共服务水平，推动建设生育友好型社会。四是驱动人力资源转变为人力资本。进一步加强职业技术教育和职工技能培训，持续开展农民工就业培训，深入实施千万农民素质提升工程，建立健全全民终身教育体系，不断提升人力资本水平。

      3、“特”，即彰显本地的优势和特色。沿海与内地，平原与山区，省、市、县不同的层级，地域优势不同，中长期规划战略任务的特色也不同。如浙江是海洋大省，陆域面积10万平方公里，海域面积26万平方公里，拥有得天独厚的海洋资源优势，海洋开发具有广阔的前景和巨大的潜力。但近几年与山东、广东、江苏、福建等省在发展海洋经济方面的差距拉大，存在一些短板和弱项。大力发展“海上浙江”，是我省“十五五”规划的战略任务之一。

      按照建设海洋强省的目标要求，“十五五”规划要在以下几个方面加大工作力度：一是打造国际一流强港，建设国际海洋中心城市。进一步提升宁波舟山港的能级，通过强化港口基础设施、优化港口服务功能、推动“四港联动”等措施，加强与国际国内港口的合作和交流，建设国内国际双循环的重要枢纽，不断增强囯际竞争力和影响力。加快宁波至舟山铁路建设，在港口、产业一体化的基础上推进城市一体化发展，探索建设陆岛组合型国际海洋中心城市。二是加强海洋科技、教育、人才队伍建设，增强海洋经济发展的后续能力。科技方面，以海洋科技创新为核心驱动力，支持浙江大学、海洋二所、中科院宁波材料所等单位争创海洋领域全国重点实验室，推动东海实验室进入“国字号”梯队，锚定海洋科技发展前沿和海洋经济转型发展的要求，组织开展一批核心技术和关键共性技术攻关项目，加速科技成果转化应用。教育方面，加大海洋各类人才培养力度，支持浙江大学、宁波大学、浙江海洋大学等高校加快涉海类“双一流”学科、海洋交叉学科建设，进一步提升涉海类学科专业水平。人才方面，全面加强海洋领域“三支队伍”建设，建立完善柔性共享人才机制，积极引育具有全球影响力的战略科学家、科技领军人才和创新创业团队，进一步营造“重才、爱才、引才、育才、用才”的良好氛围，引育一批海洋领域复合型人才，加快各类人才集聚。三是培育海洋新质生产力，构建现代海洋产业体系。聚焦高科技、高效能、高质量，围绕发展海洋新质生产力布局产业链，大力发展核电、海洋油气、临港石化、船舶海工等海洋优势产业，加快发展海上风电、海水淡化、海洋新材料、海洋生物医药、海洋电子信息等海洋新兴产业，超前布局深海采矿、海洋氢能、海洋大数据、绿色航运等海洋未来产业，提升改造深远海养殖、远洋渔业、海洋食品加工、海洋文旅等海洋传统产业。四是加强海洋生态环境保护，推动蓝色海洋可持续发展。持续改善海洋生态环境，实施蓝色海湾整治行动，推进杭州湾、象山港、乐清湾、沿浦湾邻近海域综合治理，科学开展海涂围垦，推广海洋污染治理“蓝色循环”新模式，加强海洋生物多样性保护，创新海洋碳汇开发模式，探索海洋生态产品价值实现机制。

      五、研究“十五五”规划的重大举措，要正确把握好虚与实的关系

     研究“十五五”规划的重大举措，要虚实结合，以虚带实，虚中有实。既要有战略、路径等方面的内容，也要有载体、抓手等方面的内容，以提高规划的可操作性和实效性。

     中长期规划的载体和抓手，主要有几种形式：一是发展平台，包括各类园区、开发区、产业集聚区等区块，科创平台、开放平台、产业平台，还有互联网平台、信息管理系统、数字化应用场景等。二是工程项目，包括各类投资项目和工程，科技专项、民生工程、社会治理项目等。三是改革举措，包括各类改革试点、方案、试验区、示范区以及负面清单等。四是政策措施，包括拟制定出台的各项政策、法规、标准和措施等。还有行动计划、年度计划等。规划载体和抓手的表现方式可采用专栏、布局图等形式，既内容突出，又通俗直观。

            作者为：浙江省发展和改革委员会原副巡视员,浙江省之江区域经济研究院副院长